全球視角下的稅收管理（中）

　　二、國際經(jīng)驗的總結(jié)

　　（一）集權(quán)化管理的優(yōu)勢

　　集權(quán)化的管理能夠在低成本下提供高質(zhì)量的服務，因為較大的管理單位能從較大規(guī)模的運作中獲取優(yōu)勢，能夠雇用更高水準的職員，并進行專業(yè)化分工，能提供更高質(zhì)量的信息技術(shù)；更有能力處理與較大納稅者之間的遵從糾紛；更有條件處理跨地區(qū)的應稅活動。然而，集權(quán)化的管理透明度并不高，而且對地方稅的責任不強，會耽誤地方政府的征收時機，降低了地方政府制定稅收政策的自主權(quán)。通常情況下，中央政府通常會對稅收結(jié)構(gòu)作出限制，因此束縛了地方政府的稅收政策選擇。正如國際經(jīng)驗中介紹的那樣，下級政府課征的稅收由中央管理部門來負責征收有如下方面好處：

　　1.集權(quán)化的管理增加了通過規(guī)模經(jīng)濟實現(xiàn)節(jié)約成本的可能性。小的地方管理能夠通過與大的實體簽約或與其他管理層聯(lián)合運行，以達到經(jīng)濟性。但如果在集權(quán)的管理下，這種情況發(fā)生的可能性就小一些。

　　2.無論納稅實體或課稅行為發(fā)生在本國的哪個地方，統(tǒng)一的集權(quán)化系統(tǒng)改進了納稅人受到平等對待的機會。中央系統(tǒng)具有良好的管理控制力，在全國每個地方都適用同樣的程序和過程。因為地方管理更接近居民，人們擔心會出現(xiàn)地方政府的管理偏好和納稅人保密信息被誤用的問題。集權(quán)化的管理能使用一個信息系統(tǒng)對納稅人的經(jīng)濟行為進行跟蹤監(jiān)控，并對所有稅種使用單一的納稅人代碼。

　　3.中央組織能夠?qū)崿F(xiàn)人員的輪換——這對于降低腐敗可能性的內(nèi)部控制是關(guān)鍵性的。在一個小的管理單位，具有足夠能力的稽查人員很可能太少而難以維持正常的人員輪換去適應大量復雜工作的要求。

　　4.集中管理減少了納稅人和稅務部門之間的文檔資料（歸檔、審計等），因為征收任何稅種都有固定成本，所以集中管理能為整個中央和地方收入系統(tǒng)減少管理和服從的成本。正如Boadway，Roberts，和Shah論述的那樣，當兩個政府共用一個稅基時，"任何征稅都會有固定的成本，這些成本不得不由每個稅種承擔，納稅人也不得不負擔所有稅收服從成本。"集中管理可以削減這些成本，消除納稅人的一些困惑，比如什么樣的稅收組織是負責咨詢，接受文件，接受投訴的等。

　　5.集權(quán)下的大型管理機構(gòu)能提供更多的專業(yè)人員，支付更高的工資（這會降低腐敗的誘惑），并且工作人員實現(xiàn)專業(yè)分工，擁有使用更復雜信息技術(shù)的預算。在一些小的機構(gòu)中，員工可能要處理所有日常工作，這樣就失去了專業(yè)化分工以及責任分散所形成的內(nèi)部控制優(yōu)勢。

　　6.集權(quán)國家的稅收管理有更好的條件來處理國家和國際事務。地方機構(gòu)可能在使大公司稅收服從方面受挫。Tannenwald評述到："在美國，州和地方政府在征收公司稅中越來越束手無策".他們?nèi)鄙俜�律和會計人才來應對大公司的避稅和逃稅策略。在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，這個問題則更為嚴重。國家稅收管理也更有能力處理國內(nèi)的跨地區(qū)或地方邊境的應稅行為。

　　7.中央管理能提供轉(zhuǎn)移支付以減少下級政府之間的橫向財政差異。從下級政府管理的稅種中獲得的收入，通常留在征收的政府當中。這導致?lián)碛懈叨惢�稟賦如自然資源、重工業(yè)、大型商場等的地區(qū)與缺乏這類稅收稟賦地區(qū)之間的巨大差距。

　　（二）獨立的地方管理優(yōu)勢

　　獨立的地方管理具有小規(guī)模優(yōu)勢，它能提供創(chuàng)新的自由，收入的多樣性，更接近納稅人，能夠提供較低成本的高質(zhì)量管理。這種管理能夠執(zhí)行多稅種的納稅人登記和征管，可以因地制宜地制定地方稅收政策并保護稅基，減少通過中央集權(quán)官僚體制決策的拖拉，保證地方收入及時入庫；并為管理創(chuàng)新提供試驗環(huán)境。

　　在分權(quán)體制下，由地區(qū)和地方政府來發(fā)展稅收政策是合理的，那么考慮獨立的地區(qū)和地方管理是否從經(jīng)濟和技術(shù)方面都有需要也是合理的。以下介紹獨立的地區(qū)和地方稅收管理經(jīng)驗：

　　1.對地方情況的熟悉和與之相適應的靈活調(diào)節(jié)能力，使地方政府在納稅人注冊、征管和執(zhí)行方面更容易落實。當?shù)胤秸�府設計好自己的稅收結(jié)構(gòu)時，就能據(jù)其具體的設計出地方管理。稅收管理不應是一種對地方特點顧及周到的中央管理類型，管理的決定可以不通過中央官僚體制的認可。作為一項管理策略，應根據(jù)地方大型納稅人情況決定稅收征管，而不是按國家條款中規(guī)定的大型納稅人定義去執(zhí)行。同時一些管理功能的私有化減少了對地方能力的顧慮。世界發(fā)展報告指出：私有化可以減少地方政府對熟練員工數(shù)量的要求，因為私有化的服務需要的是監(jiān)管而不是實際管理。

　　2.地方稅收部門可以對中央政府利益范圍以外的經(jīng)濟行為征稅，因為地方管理者熟悉當?shù)厣虡I(yè)環(huán)境，能夠以相對低的成本將小型企業(yè)納入稅收體系中。如果中央和地方稅務管理部門相互交換信息的話，將其納入地方稅收體系也會促進中央政府組織收入。

　　3.當?shù)胤蕉愂盏墓芾矸珠_時，納稅人能夠容易地明白哪級政府征哪些稅，并被問責。納稅人在接到綜合財產(chǎn)稅清單或準備一份綜合所得稅申報時，常常不容易察覺到哪一級政府究竟以多大比例征稅，這就降低了預算選擇可問責性所需的財政自治度。

　　4.獨立的地區(qū)和地方稅權(quán)能充當稅收管理經(jīng)驗的實驗室，從而開發(fā)出一些較小組織所具有的靈活特征來創(chuàng)造出新的方法和技術(shù)。例如：美國的州稅收部門領(lǐng)導了新信息技術(shù)的應用，通行碼和圖像被應用于稅收管理中，西澳大利亞州稅收部門廣泛地推銷它的稅收征管系統(tǒng)，印度的Gujarat邦發(fā)明了一種邦之間道路收費站的電腦控制稅務系統(tǒng)，能將清繳時間從30分鐘縮減到2分鐘。一些地方政府對資源管理具備更好的靈活性和更強的控制力，一些擁有更多創(chuàng)造性的管理人員，另外一些有更好的實驗環(huán)境。這樣，稅收管理的自然實驗就行之有效了，這在集權(quán)的管理下是不可能發(fā)生的。此外，所產(chǎn)生的影響是地區(qū)性和有限的。

　　5.獨立的管理能夠提供對收入快速而準確的控制。Veehorn和Ahmad認識到，中央管理意味著地方政府感覺到對收入幾乎沒有控制力。在獨立管理下，地方政府不必等待中央分配稅款，因為納稅人一旦交稅，地方政府就控制了資金。遺憾的是，中央管理通常缺乏快速反應能力，因為對其他政府的支付不是其關(guān)注的基本問題。同時，獨立的地方管理簡化了收入計算工作：沒有政府之間合理分配稅款的爭議——這是一級政府代征另一級政府稅收時經(jīng)常要爭論的問題。

　　6.地方政府喜歡獨立的管理所提供的就業(yè)機會。遺憾的是，一些國家把勞動密集度和高征收成本視為一大優(yōu)勢。Fjeldstad對坦桑尼亞地方稅收管理評論到："對于小稅種和收費，其征收成本就是其征收的理由。換句話說，目的就是為了讓本來會失業(yè)的人提供就業(yè)或創(chuàng)收機會。"

　　7.地方政府可能不會滿足于中央的強制標準。Alm曾評論說，收入管理的效應既包括政府收入又包括納稅人公平。地方單位會采用不同于中央管理的方法來平衡這兩種效應，而且地方管理允許政策反映這些差別。

　　8.當公司或個人的稅收被兩級政府享有而他們出現(xiàn)爭執(zhí)時，獨立管理將確保地區(qū)和地方利益。何級政府負責征收何種稅基的問題，例如，在幾個管轄區(qū)經(jīng)營的企業(yè)利潤或在幾個地區(qū)有工作任務的個人收入，是引起爭論的焦點。企業(yè)和個人會做合法的解釋來減輕它們的稅收責任。結(jié)果，即使納稅人繳納了全部中央稅，地方政府還是可能得到比它們預期的更少的收入。既管理中央又管理地方稅收的中央稅收機構(gòu)，幾乎可以肯定不會像地方政府那樣去關(guān)注地方稅。通常來說，當上級政府（及其職員）管理地方稅收時，存在的危險是：征管者較少關(guān)注地方稅，更多關(guān)注本級稅。

　　9.雙重征管能檢測出中央和地方管理層在信息交換中的漏洞，可能使腐敗更加困難——即兩個層次的實施官員都必須被買通。Radian評述到："在中央和地方都行使征稅權(quán)的國家，比單獨依靠中央行使稅權(quán)的國家，更具征管能力。"

　　10.Burgress和Stern假定："稅收遵從的傳統(tǒng)差異也許能解釋很多世界范圍的資源匱乏和組織不當?shù)亩愂展芾砟Ｊ健?許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家沒有什么稅收遵從傳統(tǒng)。相對于遙遠的中央政府代理機構(gòu)管理而言，地方管理能更好地把人民納入稅收體系中。

　　11.獨立管理具有競爭的一面。Mclure和Martinez的關(guān)于分權(quán)的論點也適用于稅收管理："就像市場中的競爭保護消費者免受商業(yè)者的剝削一樣，稅收競爭也會保護公民免受政治家和官僚的盤剝。"