經濟中最重要的變量是價格，市場經濟最重要的特征是價格作為內生變量，在資源配置中起決定性作用。十八屆三中全會決定，要讓市場在資源配置中期“決定性”作用，這是自1993年十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》以來，中國推動市場經濟價格機制建設的又一重要表述。
商品價格與貨幣價值互為鏡像，價格效應的發揮取決于貨幣價值的穩定，否則就會出現“貨幣幻覺”，從而導致過渡迂回和資源錯配。所以，各國貨幣政策當局均將一般價格水平作為貨幣政策的“錨”。但是，在開放經濟中，貨幣還有另外一個“錨”，那就是貨幣的相對價格——匯率。前者相當于貨幣的對內價格，后者相當于貨幣的對外價格，因為匯率會隨國內外相對物價水平而變化。當貨幣的內外價格變化不一致時，貨幣政策便左右為難，具體情況視匯率制度和資本流動政策而定。
比如，在出現對內貶值和對外升值時（假如已經升過均衡匯率水平），簡單來說，對內，貨幣政策需要緊縮，利息會上升，而這將吸引更多資本流入，本幣升值壓力加大，可能導致經常賬戶盈余收窄（或逆差擴大）。在固定匯率制下，當升值幅度超過一定區間時，就需要央行在外匯市場進行干預，拋售本幣，購進外匯，而這與對內所需要的從緊的貨幣政策相矛盾。對于中國這樣的開放經濟體而言，貨幣政策的首要目標是國內物價的穩定，即貨幣對內價值的穩定。如此，就需要匯率維持一定彈性。這是中國進行浮動匯率制度改革的基本邏輯。
第一階段：1949-1978，固定匯率
1949-1978年是計劃經濟時期，實行盯住單一貨幣或一籃子貨幣的固定匯率制。1972年以前盯住英鎊，1972-1978年盯住一籃子貨幣，1978年以后盯住美元（管濤，2017）。這一時期基本上與布雷頓森林體系下的固定匯率制相對應。1971年之前，人民幣匯率相對穩定，之后，美元貶值，參考一籃子貨幣定價的人民幣匯率被動升值。
1949年1月18日，中國人民銀行首次正式公布人民幣匯率。1952年之前，由于并未設定人民幣與黃金的比價關系，加之建國初期的惡性通脹，基于購買力平價的美元兌人民幣匯率波動較大。1949年，1美元兌80元舊人民幣，1950年3月，1美元兌42000元舊人民幣，相差525倍。1950年之后物價不斷下降，1953年趨于穩定，人民幣匯率開始企穩。1955年幣值改革，按1:10000的比例以新換舊，官方將美元兌人民幣匯率從2.62貶至2.46，人民幣一次性升值6%。此匯率一直維持到布雷頓森林體系開始瓦解。
1971年8月，尼克松關閉美元黃金兌換窗口，布雷頓森林體系開始瓦解，美元進入貶值區間，人民幣匯率也改由參考一籃子貨幣決定。隨著美元匯率相對于其他貨幣貶值，人民幣兌美元匯率不斷升值。本輪周期的頂點是1980年7月，人民幣兌美元的官方平均匯率升至1.45，升值幅度達41%。而在同一時期，美國大宗商品研究局編制的美元指數從120降至85，貶值幅度為29%。美元名義有效匯率指數從145降至120，降幅17%，實際有效匯率指數從145降到103，降幅29%。可見，人民幣兌美元升值的幅度超過了美元的貶值幅度，從而導致人民幣被高估。
計劃經濟時期，一方面，經濟開放度不高，貿易規模較小；另一方面，外貿部門采取的是“進出核算，以進貼出”的內部核算方式。所以，經濟對人民幣匯率高估的容忍度較高。改革開放之后，貿易經營權被下放到部委和地方外貿公司，匯率高估壓縮了貿易的利潤，企業出口積極性不高，財政補貼壓力大，結果就是外匯短缺。1980年年底，我國的外匯儲備余額為-12.96億美元。匯率制度改革勢在必行。
第二階段：1979-1994，匯率雙軌制
1978年底召開的十一屆三中全會，確立了以經濟建設為中心和實施改革開放的重要決定，標志著改革開放基本國策的確立。1993年11月召開的十四屆三中全會，通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，確立了建設社會主義市場經濟體制的整體布局。在此期間，是計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，一個重要的特點就是價格的雙軌制，包括匯率。
計劃經濟向市場經濟轉軌時期的匯率雙軌制又可分為兩個階段，一是貿易內部結算價與官方牌價的雙軌制（1981-1984），二是官方匯率與外匯調劑市場匯率的雙軌制（1985-1994）。在1994年實現匯率并軌之前，貿易內部結算價和外匯調劑市場匯率在不同階段扮演著“錨”的作用，官方匯率向其不斷收斂。整體而言，美元匯率先升后貶，人民幣官方匯率和有效率匯率指數均不斷下行，并向美元指數收斂，人民幣兌美元的雙邊匯率在后期出現一定超調。
改革開放初期，匯率高估影響了企業的積極性和出口創匯，1979年8月，國務院決定改革匯率體制，實行貿易內部結算價和官方牌價的匯率雙軌制。其中，貿易內部結算價按1978年全國出口平均換匯成本上浮10%定價，設定為1美元兌2.8元人民幣，非貿易官方牌價延續以前的定價模式，按一籃子貨幣加權平均而得。
雙重匯率制于1981年正式實施。期初，人民幣官方牌價——1.5元人民幣/美元——遠高于貿易內部結算價。相對低估的貿易內部結算價調動了企業出口的積極性，外匯儲備開始不斷積累，1981年由負轉正（27.08億美元）。但是，雙重匯率制有其天然的缺陷。
一方面，匯率雙軌制為無風險套利創造了空間，行為人在結匯時會選擇較高的貿易內部結算價，而在購匯時選擇價格較低的官方牌價，由此導致了外匯黑市的出現和官方外匯供給短缺的局面。
另一方面，1981-1984年，貿易內部結算價固定不變，而官方牌價卻隨著供求狀況和通脹水平不斷調整。較低的官方牌價導致供不應求，再加上較高的通脹，人民幣不斷貶值，外匯不斷升值，官方牌價不斷向貿易內部結算價收斂，至1984年底重合。
在此過程中，相對低估的貿易內部結算價的匯兌優勢不斷消減，國際收支順差轉為逆差，外匯儲備開始下降。1983年是外匯儲備是階段性高點——89.01億美元，之后不斷下降，至1986年變為20億美元。官方匯率和貿易內部結算匯率的“雙重匯率”制名存實亡。當局于1985年取消了官方牌價，實施以貿易匯率為基礎的盯住美元的單一匯率制。但匯率雙軌制并沒有因此而終結。
進口需求和外匯短缺是改革開放初期的一對矛盾，為激發單位出口創匯的積極性，1979年開始實施外匯留成和上繳制度，允許創匯企業和地方政府保留一定的外匯使用額度，留成比例依收入的性質和地區而異。這就產生了外匯調劑的需求，官方市場與外匯調劑市場并存，官方匯率與外匯調劑匯率并存，這才是通常意義上的匯率雙軌制。
外匯調劑業務始于1980年10月，由中國銀行開始辦理外匯調劑業務，價格以貿易內部結算價為基礎上浮5%-10%，但官方有限價。1985年下半年深圳等地外匯調劑中心成立，10月上海開始進行外匯調劑價格試點，1988年4月上海成立第一家外匯調劑公開市場，引入會員制和公開競價成交方式，調劑匯率限價逐步取消，開始自由浮動。至1993年底，全國各地共建立了121個外匯調劑中心，其中18個是公開市場。（丁志杰等，2018）由于國內經濟過熱，人民幣面臨貶值壓力，1993年2月恢復了調劑市場的限價，但這并沒有遏制人民幣的貶值趨勢，反而強化了貶值預期，人民幣匯率不斷下行。同年7月，中國人民銀行首次以市場化的方式調控外匯市場，拋出外匯儲備，并再次取消了調劑市場的限價，恢復匯率自由浮動。
轉軌時期，官方匯率一直處于相對高估的水平，并不斷向外匯調劑市場匯率收斂，其中有3次大幅貶值，分別是1986年7月5日，從3.2貶到3.7，貶值幅度15.6%；1989年12月16日，從3.7貶到4.7，貶值幅度27%；1990年11月17日，從4.7貶到5.2，貶值幅度為10.6%；這是由外匯整體稀缺的供求關系決定的，外匯調劑市場匯率一度超過了10元人民幣/美元。1994年匯率并軌前，在央行的干預下，外匯調劑市場上的美元兌人民幣匯率為8.7，官方匯率為5.8，但外匯調劑市場的交易額占比為八成。
匯率雙軌制是經濟轉軌時期的過渡性安排，有其一定的合理性，但只要貨幣的相對價格不止一種，就一直會存在無風險套利的空間，致使匯率均衡難以實現。外匯調劑市場不僅發揮了調劑外匯余缺的作用，還為匯率形成機制的市場化改革提供了試驗場。
1991年初開始，前期寬松政策的通脹效應開始顯現，消費者物價水平不斷上漲，至1994年11月，CPI同比最高上漲到了27.5%。貨幣政策如何兼對內抑通脹和對外穩匯率的雙重目標，成為決策層最為關心的問題。也正是在這個問題上的權衡，使得浮動匯率制度改革和人民幣匯率重估箭在弦上。
